Mieux gérer l’eau dans les territoires semi-arides : l’expérience du Ceará au Brésil

Neuf millions de personnes vivent dans l'État du Ceará. Entre 2012 et 2018, une importante période de sécheresse a révélé les limites du système étatique d’approvisionnement en eau. Afin de renforcer la résilience de ce système, le gouvernement de l’État du Ceará a ainsi déployé un important programme de traitement et d’adduction d’eau potable vers ses centres urbains. Ce projet se nomme « Malha d’Água », que l’on peut traduire en français par « réseau d’eau ».

Malha d’Água s’appuie sur des stations de traitement et un vaste réseau de conduites d’adduction destinées à acheminer l’eau traitée depuis de grands réservoirs stratégiques vers les centres urbains des municipalités et districts de l’intérieur du Ceará. En reliant différentes régions à des sources d'eau plus fiables, le projet devrait permettre de réduire les effets des sécheresses et d'assurer un accès plus sûr et plus régulier à l'eau pour la population. Cependant, en modifiant la distribution des ressources en eau dans les territoires, cette initiative transforme les équilibres locaux et soulève des enjeux de gouvernance pour accompagner ces évolutions.

« Pour faire fonctionner Malha d’Água, nous avions besoin de discuter des échelles au niveau du territoire, au niveau local, de la manière dont ces communautés allaient en bénéficier et pouvoir tirer parti de cette structure, explique Eduardo Martins, président de la Funceme. C’est ainsi qu’est née cette proposition de mener un projet de recherche-action sur la gouvernance de l’eau qui porterait non seulement sur le secteur des ressources en eau, mais aussi sur l’articulation entre les différents secteurs et entre les différentes échelles. Il s’agit du projet Sertões ».

Débuté en 2020, le projet Sertões s’est déroulé en deux phases successives, Sertões 1 et Sertões 2. Une première phase a permis de réaliser un diagnostic de la gouvernance actuelle, des usages de l’eau et des dynamiques territoriales dans l’État du Ceará. La seconde s’est concentrée sur la co-construction et l’expérimentation de dispositifs pilotes de gouvernance locale de l’eau et d’intelligence territoriale. Le projet Sertões a été mis en œuvre par le CIRAD ainsi que par la Fondation pour la Météorologie et les Ressources en Eau du Ceará (FUNCEME), et financé par l’Agence Française de Développement (AFD).

La production laitière pèse sur les ressources en eau 

Lors de la phase de diagnostic, le projet Sertões s'est attaché à analyser l'évolution des usages de l'eau au regard des transformations des systèmes de production agricole. En effet, les pratiques agricoles influencent directement les volumes d'eau prélevés et, par conséquent, la quantité de ressource disponible sur les territoires.

Or, suite à la sécheresse de 2012 à 2018, une transformation des systèmes de production agricole s’est opérée dans de nombreux territoires de l’intérieur du Ceará. Les cultures pluviales traditionnelles (maïs, haricots) ont en partie laissé place à la production laitière, plus intéressante économiquement pour les agriculteurs familiaux. 

Des études ont mesuré l’impact de ces changements sur les ressources en eau. Entre 2010 et 2020, le nombre de réservoirs d’eau a augmenté dans la plupart des régions, parfois jusqu'à 120 %. 

Pour cultiver des fourrages nécessaires à l’alimentation des animaux, les agriculteurs sont amenés à créer de nouvelles parcelles agricoles, ce qui entraîne une augmentation de la déforestation de la caatinga et une pérennisation des surfaces ouvertes. L’ouverture de ces nouvelles parcelles favorise également l’érosion des sols, qui ne sont plus protégés par la végétation naturelle ni régénérés comme traditionnellement par l’usage de jachères forestières longues. La production du fourrage en saison sèche repose également sur l’irrigation, augmentant ainsi les besoins en eau.

Vers des systèmes de production plus résilients : les recommandations du projet Sertões

Les entretiens individuels menés auprès des agriculteurs des municipalités de Piquet Carneiro et Quixeramobim montrent que la production laitière représente une véritable opportunité économique pour les agriculteurs familiaux du Ceará. Mais le modèle de production actuel est intensif, spécialisé et mobilise de nombreuses ressources du territoire, ainsi que des intrants chimiques externes. Ce système de production apparaît donc peu durable et vulnérable face aux changements climatiques. 

Afin de renforcer la durabilité et la résilience des systèmes agricoles, le projet Sertões recommande notamment de diversifier les productions et d’accompagner l’évolution de la production laitière vers des pratiques plus durables et efficientes. « Il y a encore de nombreux domaines qui peuvent être étudiés pour améliorer la durabilité et l’efficience de la production du lait : l’usage de l’eau, le choix des fourrages, la gestion des sols et la valorisation des engrais organiques », déclare Eric Scopel, chercheur au CIRAD.

Parallèlement, le projet a expérimenté de nouvelles modalités de gouvernance locale de l’eau et de coordination territoriale intersectorielle. C’est dans ce cadre qu’ont été co-construits et expérimentés deux Conseils municipaux de l’eau (CMA, Conselho Municipal da Água).

Un système de gouvernance de l’eau innovant, mais encore peu articulé entre échelles et secteurs  

L’État du Ceará possède un système participatif de gouvernance des ressources en eau, structuré autour des grands bassins et des grands réservoirs stratégiques et reposant notamment sur des comités de bassin. Particulièrement innovant au Brésil, ce système a inspiré d’autres États du pays. Il prend cependant encore peu en compte l’échelle locale et notamment l’évolution des nombreux petits réservoirs. 

Leur multiplication peut pourtant affecter les volumes d’eau des grands réservoirs stratégiques. Ces interdépendances soulignent la nécessité de mieux articuler les différentes échelles de gouvernance de l’eau.

À cette déconnexion entre échelles s’ajoute une forte sectorialisation de la gouvernance de l’eau. Les politiques publiques, les dispositifs de suivi et les prises de décision restent largement organisés par secteur d'activité (agriculture, gestion des ressources en eau, assainissement notamment), avec des échanges limités entre les acteurs. Cette sectorialisation limite la coordination entre les institutions et peut conduire à des chevauchements d’interventions ou de financements, ainsi qu’à des disparités dans l’accompagnement des territoires.

« Sans intégration, il n'y a pas de compréhension. Nous ne pouvons pas comprendre le territoire si nous ne dialoguons pas et si nous n'intégrons pas ces données. C'est précisément ce que le projet Sertões vise à apporter : une méthodologie permettant de réaliser cette intégration. » João Dehon, Funceme

Le Conseil municipal de l’eau (CMA) :  un nouveau dispositif pour la gouvernance de l’eau à l’échelle des municipalités

Pour répondre aux enjeux de gouvernance locale de l’eau, plus de 60 ateliers ont été organisés au niveau des communautés, des municipalités et de l’État, impliquant plus de 400 participants et 36 institutions municipales. Différentes méthodes et démarches participatives ont été mobilisées pour favoriser le dialogue et la production collective de connaissances : diagnostics ruraux participatifs, entretiens individuels, démarches ComMod s’appuyant notamment sur des jeux sérieux, ainsi que des ateliers de co-construction de connaissances et de recommandations. 

Ces échanges ont fait naître une innovation pour la gouvernance de l’eau, co-construite entre les usagers et les acteurs institutionnels intervenant aux différentes échelles : le Conseil municipal de l’eau (CMA). Le CMA ne cherche pas à remplacer les instances de gouvernance de l’eau déjà existantes, mais agit plutôt comme un espace complémentaire de concertation, de collaboration et d’articulation au niveau local.

Les rôles du CMA sont les suivants : 

• médiation : résoudre les conflits liés aux usages de l’eau à l’échelle locale quand cela est possible, afin d’éviter de remonter systématiquement aux instances au niveau de l’État ;
• diagnostic participatif : identification des besoins et des demandes locales ;
• priorisation des investissements : grâce notamment à l’utilisation de la plateforme participative d’information géospatialisée (SIT pour Système d’information territorial) ;
• appui consultatif pour l’élaboration des plans d’action de la municipalité. 

Après la définition de ce nouveau dispositif de gouvernance et sa mise en place dans deux territoires pilotes, Piquet Carneiro et Quixeramobim, le défi est de pouvoir diffuser ce modèle dans l’ensemble de l’État du Ceará.  

La création des CMA dépend tout d’abord de la décision des municipalités, qui seront responsables d’engager les démarches pour leur structuration et leur officialisation sous forme de décret. Afin d’appuyer les mairies dans ces démarches, l’État du Ceará doit mettre à disposition des formations techniques pour les futurs membres des CMA, définir un cadre légal dans les textes régissant la gouvernance de l’eau dans l’État et articuler des financements pour les faire vivre. 

Pour les bailleurs amenés à financer des projets dans le domaine de l’eau, il est recommandé d’intégrer dans ces projets une composante ainsi qu’un financement dédié à la gouvernance, et d’encourager la mise en place d’un système d’information territoriale qui facilite le suivi, la prise de décision et la transparence.